Pnrr e Amministrazioni comunali: la tesi di laurea di Filippo Giordano Allkurti

FIRENZUOLA – Abbiamo chiesto al firenzuolino Filippo Giordano Allkurti, neo-laureato in Scienze Politiche di sintetizzare gli argomenti della propria tesi di laurea, in considerazione del fatto che ha scelto un tema attuale e di rilievo, il Pnrr, e anche legato al nostro territorio, visto che anche i Comuni del Mugello sono alle prese con questa straordinaria opportunità finanziaria.

Introduzione

In questo articolo riassumo il contenuto della mia tesi di laurea triennale in studi politici, conseguita presso l’Università di Firenze, alla Scuola di Scienze Politiche.

Il mio elaborato si pone l’obiettivo di affrontare un tema di attualità, quale quello del PNRR e si pone di farlo dal punto di vista dei Comuni. Prospettiva a cui tengo particolarmente, visto anche il mio ruolo di Consigliere Comunale a Firenzuola. il mio tentativo è stato proprio quello di unire il mio percorso universitario con quelle che sono le passioni personali.

Il ruolo dei Comuni nell’ambito di questi fondi è centrale; infatti, ANCI stima che siano 40 miliardi le risorse destinate direttamente alla gestione di tali Enti (su un totale di 222.1 miliardi di euro).

L’elaborato esamina il ruolo di questo ente nella gestione e nei procedimenti di attuazione del Piano. A questo proposto, è inevitabile affrontare le difficoltà che vengono riscontrate e che risultano centrali nell’attuale dibattito pubblico. Nella tesi vengono considerate non solo le difficoltà legate al Piano, se pur importanti, ma anche le molte annose difficoltà che si riscontrano nella progettazione e cantierizzazione delle opere, soprattutto nel Meridione (a cui è destinato il 40% delle risorse del Piano) e delle Aree Interne (come Firenzuola).

Parte del testo è dedicata all’organizzazione che è stata messa in campo dagli stessi Comuni e quindi dalle loro associazioni di rappresentanza – come ALI ed ANCI, con particolare riferimento a quest’ultima – in modo da per poter sfruttare quest’opportunità economica inedita e fornire un appoggio concreto, in termini di guida e di formazione alle Amministrazioni Locali. 

Dopo aver esaminato la situazione nazionale ho ritenuto interessante di effettuare due focus territoriali, il primo sulla Regione Toscana ed il secondo sul Mugello ed i suoi Comuni.

In generale è sicuramente interessante osservare le modalità con le quali si costruisce un legame progettuale tra un Piano Nazionale e l’amministrazione di una comunità locale.

Per compiere quest’analisi ho suddiviso l’elaborato in tre capitoli:

• Capitolo 1: I Comuni
• Capitolo 2: Italia Domani – Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
• Capitolo 3: Applicazione del PNRR in Regione Toscana

Di seguito la sintesi del loro contenuto.

Capitolo 1: I COMUNI

Dopo aver descritto e ricostruito le origini ed i caratteri storici, a partire dalla Rivoluzione Francese e dal modello accentratore napoleonico, si riepiloga l’evoluzione normativa, soprattutto quella più recente, ovvero dal 1990, che vide avvio con la Legge 142 del medesimo anno. 

Si passa poi ad una breve descrizione delle funzioni, dei controlli e dei servizi, in particolare volgendo l’attenzione alle materie di competenza dei Comuni (SVILUPPO ECONOMICO E ATTIVITA’ PRODUTTIVE; TERRITORIO, AMBIENTE E INFRASTRUTTURE; SERVIZI ALLA PERSONA ED ALLA COMUNITA’) nelle quali, e per le quali, i Comuni stessi richiedono maggiori finanziamenti, anche del PNRR.

Arrivando all’ultima parte “Il Comune oggi”, è interessante rilevare che in Italia si sono sviluppati due sistemi antitetici, ovvero si è perseguito contemporaneamente l’accentramento ed il decentramento. Il primo, attraverso la figura del Prefetto, sempre mantenuta da tutti i governi, il conferimento al Sindaco della veste di Ufficiale di governo e mediante la figura del Segretario Comunale (contrappeso tecnico all’Amministrazione politica); al contrario si è anche voluti andare verso il decentramento e la democratizzazione dei Comuni, facendo per esempio eleggere direttamente il Sindaco dal 1993, rafforzando di fatto il legame tra amministrazione locale e cittadini.

Questo voler perseguire le due strade, in qualche modo contrarie, non ha consentito lo sviluppo solido di nessuno dei due modelli.

È opportuno osservare che la coesistenza di questi due sistemi si propone anche nelle procedure e nella struttura dei finanziamenti; infatti, i Comuni sono soggetti ai quali sono rivolti i bandi, ma non partecipano direttamente alla stesura degli stessi e né, tantomeno, all’individuazione delle linee di intervento e di finanziamento che vi sono alla base.

Altra questione è quella inerente al fatto che gli enti comunali possiedono le medesime prerogative – indipendentemente dalle dimensioni demografiche e geografiche – e ciò comporta problemi, anche in merito ai finanziamenti, soprattutto per i comuni più piccoli. Infatti, questi sono caratterizzati da organigrammi sottodimensionati (che sono assunti in modo direttamente proporzionale alla popolazione) e dalla mancanza di competenze vista la meticolosità della progettazione richiesta dai bandi. 

Questo elemento rappresenta un ulteriore paradosso, in quanto le priorità trasversali del PNRR si pongono di eliminare il divario tra generi, generazioni e quello tra territori (nell’elaborato si riportano delle tabelle che dimostrano che l’Italia presenta livelli preoccupanti in confronto agli altri stati europei), ma il risultato è che i Comuni più fragili – e che di più necessiterebbero dei fondi per attuare un rilancio e riscattare la vivibilità dei propri territori – sono quelli con le minori possibilità di reperimento dei finanziamenti.

Capitolo 2: ITALIA DOMANI – IL PNRR

Nella prima parte del capitolo si ricostruiscono, schematicamente, la struttura e le caratteristiche del PNRR, che è stato elaborato dal Governo, per un valore complessivo di 222.1 miliardi di euro (191.5 miliardi stanziati dall’Unione Europea e 30.6 miliardi attraverso il Piano Complementare, finanziato direttamente dallo Stato). 

Il Piano è articolato in 6 missioni ormai ben note a cui, con una struttura a cascata, sono associate delle relative componenti, dalle quali a loro volta si diramano le linee di intervento e di finanziamento. Agli ambiti di intervento, rappresentati dalle missioni, si aggiungono tre tipologie di riforme previste dallo stesso Piano – trasversali, abilitanti e settoriali – che hanno il macro-obiettivo di migliorare il sistema Paese e rendere più celeri i vari procedimenti.

Nella seconda parte del capitolo si giunge all’analisi delle modalità con le quali i Comuni possono usufruire delle opportunità offerte dal Piano stesso e come vi incidono e ciò avviene mediante la partecipazione ai bandi, che vengono proposti da enti di rango superiore, mediante le strutture e le procedure già esistenti per i finanziamenti (fatte salve le riforme che il Piano introdurrà).

A tal proposito ho ritenuto importante prendere in considerazione la parte 3 del PNRR (“attuazione e monitoraggio”) che attribuisce alle amministrazioni di tutti i livelli (centrale, regionali e locali) il compito di prevenzione, correzione e sanzione delle irregolarità e degli indebiti utilizzi delle risorse.

Inoltre, attribuisce alcuni benefici alle medesime amministrazioni, attraverso i quali possono assumere – a tempo determinato – figure professionali volte direttamente all’attuazione del PNRR ed altresì possono avvalersi del sostegno da parte di esperti esterni per la corretta ed efficace realizzazione dei progetti. 

Benefici che però si riscontrano essere, ad oggi, non risolutivi. Infatti, analizzando le dichiarazioni e la documentazione prodotta da ANCI – che ha ideato e messo in campo determinate azioni volte ad affiancare i Comuni, per quanto riguarda occasioni per la formazione e materiale per una migliore comprensione delle procedure, dei finanziamenti stessi e dei vari aspetti vari del Piano – si evince che le problematiche siano comunque ponderanti ed ostative alla corretta realizzazione delle opere.  Le principali difficoltà che rallentano la realizzazione del PNRR sono: 

• LA MANCANZA DI PERSONALE E DI COMPETENZE. Sia in termini di quantità, perché gli uffici comunali sono caratterizzati dalla carenza di personale (già oberato nella gestione dell’ordinario) e ciò impedisce loro l’impiego di risorse umane da dedicare alle progettazioni straordinarie richieste dai bandi. La “mancanza” è intesa anche in termini di competenze, che sono necessarie per la meticolosa e sofisticata progettazione richiesta dagli stessi bandi, senza i quali non si accede ai finanziamenti. Tale problema si riscontra soprattutto nei Comuni più piccoli; 
• LA MANCANZA DI TEMPO. Scadenze vengono considerate come incompatibili con la capacità progettuale e attuativa, vista la farraginosità delle fasi di progettazione e di burocrazia. Sei i progetti non vengono cantierizzati, si rischia di perdere i contributi e quindi di fatto di non sfruttare l’opportunità che potrebbe rappresentare il PNRR.
• LA NECESSITA’ DI SEMPLIFICAZIONE. Molte delle riforme previste tardano ad arrivare, e quindi molti elementi ostativi continuano a rallentare le fasi antecedenti la realizzazione. Occorre maggiore celerità, unificazione e snellezza dei procedimenti.

Indispensabile, come richiamata, è l’organizzazione messa in campo dall’ANCI, attraverso una sezione dedicata del sito istituzionale e dai siti aperti da sue agenzie come l’IFEL, che propongono webinar e dossier aggiornati con tutti i finanziamenti disponibili e le info utili per accedervi.

ANCI utilizza anche, per diverse tematiche e quindi non solo per il PNRR, dei “Quaderni operativi”, che fungono da manuali ed hanno l’obiettivo di informare e formare le amministrazioni comunali su determinati argomenti.

Vi sono poi riviste e manuali prodotti da testate giornalistiche e case editrici per la PA, con lo stesso obiettivo: affiancare, istruire ed aggiornare i Comuni sulle scadenze dei bandi e sulle caratteristiche dei medesimi, con tutte le informazioni utili per la partecipazione.

Capitolo 3: APPLICAZIONE DEL PNRR IN TOSCANA 

Dopo aver analizzato il quadro a livello nazionale, ho ritenuto interessante fare due focus territoriali, il primo sulla Regione Toscana ed il secondo sul Mugello.

I dati aggiornati al 30 novembre 2022, pubblicati sull’apposito sito della Regione (pnrr.toscana.it) confermavano i timori che si presentavano a livello nazionale; infatti, i progetti presentati sino a quel momento erano 2991 e di questi l’iter era stato avviato per soli 600, il cantiere era stato iniziato per soli 31 interventi ed una sola opera era stata conclusa. 

Anche guardando i dati aggiornati più recentemente (pubblicati successivamente alla stesura della mia tesi), ovvero al 31 gennaio 2023, vediamo che la proporzione è la stessa, infatti, i progetti presentati per il PNRR risultano 4983, di cui solo 881 hanno visto l’avviamento dell’iter, ovvero meno di 1/5 del totale. Vediamo anche che il 39% (degli 881 progetti avviati) sono ancora alla fase di progettazione e che il 48.12% (dei progetti totali) è di importo fino ai 100 mila euro.

Analizzando la tipologia di interventi vediamo che le priorità dei Comuni Toscani, a dispetto di quelle date a livello nazionale in termini di miliardi stanziati, sono:

• DIGITALIZZAZIONE; 
• MIGLIORAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE DI RICETTIVITA’ (riqualificazione delle strutture turistiche); 
• EFFICIENTAMENTO ENERGETICO DEGLI SPAZI COLLETTIVI; 
• COSTRUZIONE/MANUTENZIONE STRAORDINARIA DEGLI ASILI NIDO E DELLE SCUOLE PER INFANZIA.

Vediamo inoltre che anche l’organizzazione a livello regionale è ben strutturata, soprattutto grazie ad ANCI Toscana, che (come quella nazionale) produce materiale, organizza convegni e pubblica documenti aggiornati per aiutare le amministrazioni comunali.

Nell’ultima parte del Capitolo 3 – dopo aver descritto brevemente il Mugello, nel quale i Comuni sono riuniti istituzionalmente dall’Unione Montana dei Comuni del Mugello ed aver riportato il contenuto del documento “Mugello 2030” redatto dai sindaci nel 2020 proprio in vista del PNRR – si analizza lo stato di avanzamento del PNRR per gli otto comuni del Mugello.

Vediamo che il documento “Mugello 2030”, di 12 pagine e suddiviso in “schede”, con una parte introduttiva, strategica e generale, ed individua poi gli interventi più specifici da compiere per ogni Comune. Le schede vertono su: 

• Mobilità multimodale sostenibile; 
• Digital Divide;  
• Scuole Diffuse, Sicure ed efficienti; 
• Rigenerazione culturale diffusa; 
• Mugello sportivo per natura; 
• Masterplan delle acque.

Per analizzare la situazione attuale, ho posto agli otto sindaci del Mugello (7 mi hanno risposto), le seguenti domande:

1. A quanti bandi PNRR il suo Comune ha fatto richiesta di finanziamento?  
2. Quanti bandi si è aggiudicato il suo comune? 
3. Per quanti di questi è iniziato l’iter?   
4. I progetti presentati sono stati ispirati dai bandi pubblicati, o invece si trattava di progetti già ideati per i quali necessitava solo un finanziamento idoneo alla realizzazione?   
5. Viene effettivamente perseguita la linea tracciata con il documento “Mugello 2030: strategie per il Mugello”? 
6. Quali sono le maggiori difficoltà che riscontra con la messa a terra del PNRR? E Cosa potrebbe essere migliorato? 
7. Dia un voto da 1 a 10 che tenga di conto non solo dei propositi del PNRR ma anche della effettiva capacità di realizzazione ed efficacia delle procedure.  
8. Ulteriori osservazioni.

Analizzate le risposte, si evince quanto segue:

• C’è una chiara volontà di partecipazione ai bandi, a seconda delle capacità progettuali di ogni Comune. I progetti presentanti totali sono circa 70, di cui aggiudicati 45 ed altri comunque in graduatoria e quindi non esclusi.
• Per alcuni è iniziato l’iter, anche se in fasi diverse, in base al periodo di pubblicazione dei bandi.
• Il PNRR nella maggior parte dei casi rappresenta l‘occasione per finanziare progetti già pronti o intenzioni già maturate.
• “Mugello 2030: strategie per il Mugello”. In merito a ciò, a parte un Sindaco, si ritiene che sia stata perseguita l’impronta strategica e in qualche caso anche gli interventi specifici. È chiaramente difficile eseguire tutti gli interventi specifici, anche in considerazione del fatto che ci si debba attenere a ciò che è contenuto nei bandi);
• Si riscontrano e denunciano le stesse problematiche riportate a livello nazionale. In più: 
  • MANCANZA REFERENTI MINISTERIALI (per aiutare e affiancare le amministrazioni); 
  • PARAMETRI E INDICI NAZIONALI POCO CONFACIENTI ALLE REALI ESIGENZE (efficaci per l’affidamento dei progetti, ma rischiano di non rispondere a chi ha davvero necessità; 
  • NECESSITA’ DI MAGGIORE DISPONIBILITA’ DELLA SPESA CORRENTE; 
  • AFFRONTARE IL PROBELMA DEL COSTO DEI MATERIALI E LA SEMPLIFICAZIONE BUROCRAZIA; 
  • MAGGIORE PARTECIPAZIONE DEI COMUNI NELLA STESURA DEI BANDI; 
  • MEDIA DEI 6 VOTI È DI 6.04 (uno dei Sindaci non ha votato), considerata dal campione come la sufficienza (il voto doveva tenere di conto degli obiettivi e dell’efficacia del PNRR).

Conclusioni

Questo elaborato si propone di affrontare lo stato di realizzazione del PNRR, portandone alla luce i diversi caratteri, specificamente dal punto di vista dei Comuni.  

Affrontando il tema del PNRR e del ruolo che svolgono i Comuni ai fini della sua attuazione, si è analizzata la situazione aggiornata del quadro nazionale e scendendo di livello fino al Mugello. Da suddetta analisi emergono diversi spunti, che in generale sono condivisi da tutti gli enti locali.  

Da un lato è chiaro che questi enti, attraverso varie misure ed in particolare i finanziamenti promossi dal PNRR, abbiano assunto un ruolo sempre più centrale nella progettazione per la definizione del proprio sviluppo. Anche se la struttura ed i fini dei bandi, così come i settori di intervento, i requisiti ed i criteri vengono stabiliti, pubblicati – e quindi amministrati – da altri soggetti istituzionali, quali: lo Stato, la Regione e l’Unione Europea.   

Quasi tutte le risorse acquisite attraverso i bandi PNRR vengono eventualmente ottenute dai Comuni con le stesse modalità richieste per i finanziamenti europei e nazionali, ovvero:  

•  pubblicazione del bando da parte del soggetto promotore;  
• presentazione di un progetto da parte dei candidati beneficiari confacente ai requisiti che vengono stabiliti all’interno del bando stesso;
• fase istruttoria;
• determinazione della graduatoria e dei vincitori;
• rendicontazione per stati di avanzamento. 

Il PNRR rappresenta l’emblema di questo sistema che si è andato consolidando negli anni, ma ha anche rappresentato il simbolo della difficoltà dei Comuni nelle fasi di progettazione inerente ai bandi stessi e all’attuazione delle opere. Esistono inoltre bandi che invece vengono vinti a seconda di caratteristiche peculiari di un Comune che, in base agli indici e ai casi specifici, consentono ad esso di rientrare nei criteri per l’ottenimento del finanziamento stesso. Anche in questo caso, però, il rischio è che si creino forme di inclusione o esclusione che non corrispondono alle reali situazioni e necessità delle realtà locali. 

Inoltre, si constata che, nonostante le buone intenzioni del Piano, nella pratica i comuni hanno rilevato quanto le procedure siano complicate a causa della tempistica prevista per le scadenze delle presentazioni, giudicata insufficiente. Un ulteriore elemento di difficoltà per le municipalità è rappresentato dalla carenza di risorse umane dedicate alla progettazione, in quanto il personale degli uffici interni è già oberato dal lavoro ordinario. Sono gli enti locali che riescono a dotarsi di competenze aggiuntive specializzate hanno accesso a maggiori opportunità di finanziamento.  

Tali difficoltà nel migliore dei casi comportano che i Comuni approfittino di alcuni bandi per finanziare i “progetti nel cassetto”, ovvero la realizzazione di opere e di interventi che necessitano semplicemente di risorse idonee; nei casi intermedi, che affidino la progettazione a terzi; nel peggiore dei casi, che siano costretti a rinunciare alla partecipazione a queste opportunità economiche e di sviluppo.  

È dimostrato che coloro che risentono maggiormente di questi ostacoli sono i medi-piccoli Comuni, i quali sono dotati di un numero minore di personale e dunque anche di meno capacità di progettazione e programmazione. 

In conclusione, si può affermare che se si intende adottare questo sistema di reperimento dei finanziamenti e fare in modo che funzioni, occorre mettere in atto alcune azioni imprescindibili, atte ad una modifica strutturale del sistema che ponga i Comuni nelle reali condizioni di accedere a queste ingenti risorse e quindi alla possibilità di un loro concreto sviluppo. 

Di seguito le azioni determinanti da porre in atto che sono emerse: 

• Una maggiore inclusione dei Comuni nei processi di costruzione dei bandi, nell’ individuazione dei contenuti e dei settori di intervento, nonché nella determinazione degli indici e dei parametri necessari a tradurne le caratteristiche e i disagi. Il rischio, altrimenti, è quello di non vedere rispettato il principio fondante del Next Generation EU che si è posto l’obiettivo di ridurre le disuguaglianze territoriali e intergenerazionali. 
• La revisione delle tempistiche di attuazione del Piano. È evidente che contestualmente alle altre azioni sia necessario prorogare le scadenze di realizzazione, altrimenti si rischia di perdere i finanziamenti e non si ottemperi allo scopo di innovazione ed ammodernamento del Paese. 
• La revisione dei prezzi dei materiali che sono necessari alla realizzazione delle opere pubbliche. Occorre insistere su questo tema per evitare il blocco dei progetti che si trovano ad affrontare costi di realizzazione molto maggiori rispetto alle previsioni iniziali. 
• Lo snellimento del sistema burocratico. È necessario semplificare, rendendo i procedimenti più celeri e quindi più facilmente attuabili. 
• La modifica strutturale del sistema di reclutamento, anche a tempo determinato, del personale. Ciò è possibile implementando le unità di personale a disposizione dei Comuni sia in termini quantitativi che qualitativi, attraverso l’assunzione di professionalità idonee sia alla progettazione che alla realizzazione degli interventi. Tale cambiamento dovrebbe essere reso strutturale anche in previsione delle occasioni di finanziamento future. 
• La ridefinizione, infine, della spesa corrente dei Comuni. È necessario, infatti, dotare tali enti di nuove risorse, fondamentali per il mantenimento dei servizi e delle opere che, attraverso risorse straordinarie, si stanno realizzando con il PNRR.  

Filippo Giordano Allkurti
© Il Filo – Idee e Notizie dal Mugello – febbraio 2023